（2）我が国の資源管理

ア 我が国の資源管理制度

〈我が国は様々な管理手法の使い分けや組合せにより資源管理を実施〉

資源管理の手法は、1）漁船の隻数や規模、漁獲日数等を制限することによって漁獲圧力を入口で制限する投入量規制（インプットコントロール）、2）漁船設備や漁具の仕様を規制すること等により若齢魚の保護等特定の管理効果を発揮する技術的規制（テクニカルコントロール）、3）漁獲可能量（TAC：Total Allowable Catch）の設定等により漁獲量を制限し、漁獲圧力を出口で制限する産出量規制（アウトプットコントロール）の3つに大別されます（図表3-5）。我が国では、各漁業の特性や関係する漁業者の数、対象となる資源の状況等により、これらの管理手法を使い分け、組み合わせながら資源管理を行ってきました。

図表3-5 資源管理手法の相関図

〈沿岸の漁業における漁業権制度、沖合・遠洋漁業における漁業許可制度で管理〉

沿岸の定着性の高い資源を対象とした採貝・採藻等の漁業、一定の海面を占有して営まれる定置網漁業や養殖業、内水面漁業等については、都道府県知事が漁業協同組合（以下「漁協」といいます。）やその他の法人等に漁業権を免許します。一方、より漁船規模が大きく、広い海域を漁場とする沖合・遠洋漁業については、資源に与える影響が大きく、他の地域や他の漁業種類との調整が必要な場合もあることから、農林水産大臣又は都道府県知事による許可制度が設けられています。許可に際して漁船隻数や総トン数の制限（投入量規制）を行い、さらに、必要に応じて操業期間・区域、漁法等の制限又は条件（技術的規制）を付すことによって資源管理を行っています（図表3-6）。

図表3-6 漁業権制度及び漁業許可制度の概念図

〈これまでの資源管理の取組〉

我が国の水産資源管理においては、「漁業法」等による公的規制と併せ、漁業者の間で、休漁、漁獲物の体長制限、操業期間・区域の制限等の自主的な資源管理が行われてきました。

平成3（1991）年度からは、資源管理型漁業推進総合対策事業の下、キンメダイ等の広域回遊資源について国や地方公共団体、 漁業者組織が一体となった管理の取組が行われるようになりました。

さらに、平成14（2002）年度から、減少傾向にある魚種について、幅広い範囲の関係漁業者、都道府県、国等が協力して、漁獲努力量の削減（減船や休漁、網目規制等）を計画的、総合的に行い、その回復を図ろうとして、国や都道府県が策定する「資源回復計画」が開始されました。これは、漁業者の自主的な取組を国や県の公的な管理枠組みの中に整合的に取り込んだものです。

平成23（2011）年度からは、国及び都道府県が、水産資源に関する管理方針とこれを踏まえた具体的な管理方策をまとめた「資源管理指針」を策定し、これに沿って、関係する漁業者・団体が、管理目標とそれを達成するための公的・自主的管理措置を含む「資源管理計画」を作成・実践するという資源管理体制が導入されました。漁業者がこの制度の下で計画的に資源管理に取り組むことを促すため、「資源管理・漁業所得補償対策」を講じました。

また、我が国では平成8（1996）年の「国連海洋法条約」の批准に際して「海洋生物資源の保存及び管理に関する法律^＊1」（以下「TAC法」といいます。）が制定され、平成9（1997）年1月から同法に基づくTAC制度の運用が開始されました。TAC制度は、魚種別に1年間の漁獲量を漁獲可能量（以下「TAC」といいます。）としてあらかじめ定め、漁業の管理主体である国及び都道府県ごとに割り当て、それぞれの管理主体が、漁業者の報告を基に割当量の範囲内に漁獲量を収めるよう漁業を管理する制度です。

TAC制度の対象魚種である「特定海洋生物資源」（以下「TAC魚種」といいます。）として、採捕数量及び消費量が多く、国民生活上又は漁業上重要な魚種、又は我が国周辺海域で外国漁船による漁獲が行われている魚種を中心にサンマ、スケトウダラ、マアジ、マイワシ、サバ類及びズワイガニの6魚種が指定され、平成10（1998）年にスルメイカが、平成30（2018）年にはクロマグロが追加されました。

1. 平成8（2006）年法律第77号

〈TAC制度によるクロマグロの資源管理〉

クロマグロについては、中西部太平洋まぐろ類委員会（WCPFC）^＊1の合意を受け、平成23（2011）年から大中型まき網漁業による小型魚（30kg未満）の管理を行ってきました。平成26（2014）年12月のWCPFCの決定事項に従い、平成27（2015）年1月からは小型魚の漁獲を基準年（平成14（2002）～16（2004）年）の水準から半減させる厳しい措置と、大型魚（30kg以上）の漁獲を基準年の水準から増加させない措置を導入し、大中型まき網漁業に加えて、かつお・まぐろ漁業等の大臣許可漁業や、定置漁業等の沿岸漁業においても漁獲管理を開始しました。

平成30（2018）年漁期^＊2からは、TAC法に基づく管理措置に移行しましたが、沿岸漁業者まで数量管理が徹底されたのはTAC法制定以来初めてでした。その年の最終的な漁獲実績は、小型魚は漁獲上限3,367トンに対して2,278トン、大型魚は漁獲上限4,646トンに対して3,815トンとなり、漁獲上限の範囲内となりました。

また、令和元（2019）年漁期^＊3の開始に当たっては、数量配分の透明性を確保するため、農林水産大臣の諮問機関である水産政策審議会の資源管理分科会にくろまぐろ部会を設置し、沿岸・沖合・養殖の各漁業者の意見を踏まえ令和元（2019）年漁期以降の配分の考え方を取りまとめました。令和元（2019）年漁期以降は、くろまぐろ部会の配分の考え方に基づき、大臣管理区分及び都道府県にTACの配分等を行っています。

また、クロマグロの来遊状況により配分量の消化状況が異なることから、漁獲したクロマグロをやむを得ず放流する地域がある一方で、配分量を残して漁期を終了する地域も発生していました。このため、くろまぐろ部会では都道府県や漁業種類の間で漁獲枠を融通するルールを作り、平成30（2018）年漁期から漁獲枠の有効活用を図っています。

令和2（2020）年12月に新漁業法が施行され、令和3（2021）年漁期^＊4からは、新漁業法に基づく管理に移行しました。

令和3（2021）年3月末現在において、小型魚の漁獲実績は漁獲上限4,238トンに対して3,105トン、大型魚の漁獲実績は漁獲上限6,160トンに対して5,318トンとなっています。

1. WCPFCについては、174ページ参照。
2. 平成30（2018）年漁期（第4管理期間）の大臣管理漁業の管理期間は1～12月、知事管理漁業の管理期間は7～翌3月。
3. 令和元（2019）年漁期（第5管理期間）の大臣管理漁業の管理期間は1～12月、知事管理漁業の管理期間は4～翌3月。
4. 令和3（2021）年漁期の大臣管理漁業の管理期間は1～12月、知事管理漁業の管理期間は4～翌3月。

〈クロマグロの遊漁の資源管理の方向性〉

これまで遊漁者に対しては、漁業者の取組に準じて採捕停止等の協力を求めてきましたが、資源管理の実効性を確保するため、漁業者が取り組む資源管理の枠組みに遊漁者が参加する制度を構築することが課題となっていました。

遊漁に対する規制は、不特定多数の者が対象となることから、罰則を伴う規制の導入には、十分な周知期間を設け、試行的取組を段階的に進めることが妥当であることから、いきなりTAC制度を導入するのではなく、広域漁業調整委員会指示^＊1（以下「委員会指示」といいます。）により管理を行うこととしました。具体的には、小型魚は採捕禁止（意図せず採捕した場合には直ちに海中に放流）、大型魚を採捕した場合には尾数や採捕した海域等を水産庁に報告しなければならないこととしました。

今後は、委員会指示による運用と周知を図った上で、実施状況を踏まえつつ、本格的な資源管理制度に移行する予定です。

1. 広域漁業調整委員会は漁業法に基づき設置され、水産動植物の繁殖保護や漁業調整のために必要があると認められるときは、水産動植物の採捕に関する制限又は禁止等、必要な指示をすることができる。委員会指示に違反した場合、直ちに罰則が適用されるわけではないが、指導に繰り返し従わないなどの悪質な者に対しては、農林水産大臣が指示に従うよう命令を出すことができ、その命令に従わなかった場合、漁業法に基づく罰則が適用される。

イ 新漁業法に基づく新たな資源管理の推進

〈今後は新漁業法に基づく水産資源の保存及び管理を適切に実施〉

我が国においては、このような資源管理の取組を行ってきましたが、一方で、漁業生産量が長期的に減少傾向にあるという課題に直面しています。その要因は、海洋環境の変化や、周辺水域における外国漁船の操業活発化等、様々な要因が考えられますが、より適切に資源管理を行っていれば減少を防止・緩和できた水産資源も多いと考えられます。このような状況の中、将来にわたって持続的な水産資源の利用を確保するため、新漁業法においては、水産資源の保存及び管理を適切に行うことを国及び都道府県の責務とするとともに、漁獲量がMSYを達成することを目標として、資源を管理し、管理手法はTACによる管理を基本とすることとされました。目標を設定することにより、関係者が、いつまで、どれだけ我慢すれば、資源状況はどうなるのか、それに伴い漁獲がどれだけ増大するかが明確に示されます。これにより、漁業者は、ただ単に将来の資源の増加と安定的な漁獲が確保されるだけでなく、長期的な展望を持って計画的に経営を組み立てることができるようになります。この資源管理目標を設定する際には、漁獲シナリオや管理手法について、実践者となる漁業者をはじめとした関係者間での丁寧な意見交換を踏まえて決定していくこととしています。

なお、TACによる管理に加え、これまで行われていた漁業時期、漁具の制限等のTACによる管理以外の手法による管理についても、実態を踏まえて組み合わせ、水産資源の保存及び管理を適切に行うこととしています。

〈国際的に見て遜色のない資源管理システムを導入〉

漁業の成長産業化のためには、基礎となる資源を維持・回復し、適切に管理することが重要です。このため、資源調査に基づいて、資源評価を行い、漁獲量がMSYを達成することを目標として資源を管理する、国際的に見て遜色のない科学的・効果的な評価方法及び管理方法を導入することとしています（図表3-7）。

図表3-7 資源管理の流れ

〈新たな資源管理の推進に向けたロードマップの決定〉

令和2（2020）年12月1日の新漁業法の施行に先立ち、新たな資源管理システムの構築のため、科学的な資源調査・評価の充実、資源評価に基づくTACによる管理の推進等の具体的な行程を示した「新たな資源管理の推進に向けたロードマップ」（以下「ロードマップ」といいます。）を令和2（2020）年9月30日に決定・公表しました（図表3-8）。

図表3-8 新たな資源管理の推進に向けたロードマップ

ロードマップでは、新たな資源管理システムの推進によって、令和12（2030）年度に、444万トンまで漁獲量^＊1を回復させることを目標とし、令和5（2023）年度までに、1）資源評価対象魚種を200種程度に拡大するとともに、漁獲等情報の収集のために水揚情報を電子的に収集する体制を整備すること、2）漁獲量^＊2ベースで8割をTACによる管理とすること、3）TAC魚種を主な漁獲対象とする大臣許可漁業にIQ（漁獲割当）による管理を原則導入すること、及び4）現在、漁業者が実行している自主的な資源管理（資源管理計画）については、新漁業法に基づく資源管理協定に移行すること、といった具体的な取組を進めることとしています。

今後は、ロードマップに盛り込まれた行程を1つ1つ、漁業者をはじめとする関係者の理解と協力を得た上で実施することとしています。

1. 海面及び内水面漁業生産量から藻類及び海産ほ乳類の生産量を除いたもの。
2. 遠洋漁業で漁獲される魚類、国際的な枠組みで管理される魚類（かつお・まぐろ・かじき類）、さけ・ます類、貝類、藻類、うに類、海産ほ乳類は除く。

〈資源管理基本方針等の策定〉

新漁業法に基づく新たな資源管理の基本的な考え方や水産資源ごとの具体的な管理については、新漁業法第11条第1項に基づき、資源評価を踏まえて、資源管理に関する基本方針（以下「資源管理基本方針」といいます。）を農林水産大臣が定めることとしており、新漁業法の施行に先立って、資源管理基本方針が告示されました。

資源管理基本方針には、資源管理に関する基本的事項や水産資源ごとの資源管理の目標、特定水産資源（後述）、TACによる管理に必要となる大臣管理区分の設定や大臣管理区分及び都道府県へのTACの配分基準等が定められています。

また、都道府県における資源管理の基本的な考え方や都道府県内の水産資源ごとの具体的な管理については、新漁業法第14条第1項に基づき、資源管理基本方針に即して、都道府県知事が都道府県資源管理方針を定めることとしており、TACによる管理に必要となる知事管理区分の設定や都道府県に配分されたTACに関する知事管理区分へのTACの配分基準等が定められています。

このように、資源管理基本方針や都道府県資源管理方針が、新たな資源管理を支える基本原則となるとともに、水産資源ごとの資源管理の進捗に応じて、必要な見直しが行われることになります。

〈新しい漁業法の下でのTACによる管理の推進及び拡大〉

今般の「漁業法」の改正により、TAC制度は新漁業法に基づいて実施されることになりました。新しいTAC制度では、TACによる管理を行う資源は、農林水産大臣が定める資源管理基本方針において、「特定水産資源」として定められます。特定水産資源については、それぞれ、資源評価に基づき、MSYを達成する資源水準の値（目標管理基準値）や、乱かくを未然に防止するための値（限界管理基準値）等の資源管理の目標を設定し、その目標を達成するようあらかじめ定めておく漁獲シナリオに則してTACを決定するとともに、限界管理基準値を下回った場合には目標管理基準値まで回復させるための計画を定めて実行することとなりました。現在、TAC魚種は漁獲量の6割を占めていますが、新漁業法の下では、魚種を順次拡大し、令和5（2023）年度までに、漁獲量の8割がTAC魚種となることを目指すこととしています（図表3-9）。

図表3-9 漁獲量における現行TAC魚種の割合（平成28（2016）～30（2018）年平均）

現行のTAC魚種について、1）サバ類（マサバ太平洋系群及び対馬暖流系群、ゴマサバ太平洋系群及び東シナ海系群）については、令和元（2019）年6月に、MSYベースの資源評価結果が公表され、その後、資源管理方針に関する検討会（ステークホルダー会合）を2回実施し、令和2（2020）年漁期から新たな資源管理に即したTACによる管理を先行して実施しています。2）マイワシ、マアジ、スルメイカ、スケトウダラ、ズワイガニについては、令和2（2020）年の夏から秋にかけて、MSYベースの資源評価結果（更新結果）が順次公表され、水産資源ごとに資源管理方針に関する検討会（ステークホルダー会合）を開催し、資源管理の目標や今後どのように管理していくのか（漁獲シナリオ）について活発な議論が行われました。こうした議論を経て、意見が取りまとめられ、それぞれの漁期開始から、新たな資源管理に即したTACによる管理を実施します。3）サンマやクロマグロの国際資源については、令和2（2020）年にTAC意見交換会を実施し、関係する地域漁業管理機関の決定や議論の進捗に応じたTACの設定が行われました。このように、現行のTAC魚種については、令和3（2021）年漁期から新漁業法に基づくTACによる管理に移行することになりました。

TAC魚種の拡大については、漁獲量が多いものを中心に、その資源評価の進捗状況を踏まえ、TACによる管理を順次検討・実施する資源を公表していくこととしています。

具体的には、MSYベースの資源評価が近年実施されることが見込まれている水産資源について、より利用可能なデータの多い第1陣と、それと比較すると利用可能なデータの少ない第2陣で、資源評価結果が公表される時期や検討にかかる期間が異なります。第1陣には、カタクチイワシ、ブリ、ウルメイワシ、マダラ、カレイ類（ソウハチ、ムシガレイ、ヤナギムシガレイ、サメガレイ、アカガレイ、マガレイ）、ホッケ、サワラ、マダイ、ヒラメ、トラフグ、キンメダイ、第2陣には、ムロアジ類、イカナゴ、ベニズワイガニ、ニギスが想定されています^＊1。

漁獲量の多いものの中には、沿岸漁業、特に定置網漁業や底びき網漁業で多く漁獲されるものが含まれており、数量管理の導入に当たっては、想定外の大量来遊による漁獲の積み上がり等への対応や迅速な漁獲量の収集体制の整備等の課題の検討が必要となります。

このため、新たなTAC管理対象候補資源については、現場の漁業者の意見を十分に聴き、必要な意見交換を行うこととし、専門家や漁業者も参加した「資源管理手法検討部会」を水産政策審議会の下に設け、資源評価結果や水産庁が検討している内容について報告し、水産資源の特性及びその採捕の実態や漁業現場等の意見を踏まえて論点や意見の整理をし、同部会での整理を踏まえ、資源管理方針に関する検討会（ステークホルダー会合）を開催することとしています。

このほか、地域漁業管理機関で国際的な資源管理が行われている資源のうち我が国が漁獲しているもの（ミナミマグロ等）については、当該機関で定められた保存管理措置を踏まえ、特定水産資源に指定し、TACによる管理を行うこととしました。

1. 図表3-8（136ページ）参照

〈大臣許可漁業からIQ方式を順次導入〉

TACを個々の漁業者又は船舶ごとに割り当て、割当量を超える漁獲を禁止することによりTACの管理を行う漁獲割当（IQ）方式は、産出量規制の1つの方式です。我が国は、ミナミマグロ及び大西洋クロマグロを対象とする遠洋まぐろはえ縄漁業とベニズワイガニを漁獲する日本海べにずわいがに漁業に対して国によるIQ方式を導入しています。

一方で、これまでの我が国EEZ内のTAC制度の下での漁獲量の管理は、漁業者の漁獲を総量管理しているため、漁業者間の過剰な漁獲競争が生ずることや、他人が多く漁獲することによって自らの漁獲が制限されるおそれがあることといった課題が指摘されてきました。そこで、新漁業法では、TACの管理については、船舶等ごとに数量を割り当てるIQを基本とすることとされました。このため、大臣許可漁業については、現在IQ方式的管理が行われているもの、現行制度で漁獲量の割当てを実施しているものについて新漁業法に基づくIQ方式による管理を導入することから始め、令和5（2023）年度までに、TAC魚種を主な漁獲対象とする大臣許可漁業にIQ方式による管理を原則導入することとしています（図表3-10）。

図表3-10 IQ管理の導入のイメージ

また沿岸漁業においてもIQ方式的管理が行われているものについては、資源管理協定の管理措置に位置付けるとともに、TAC魚種については、魚種、地域によって新漁業法に基づくIQ方式による管理への移行を目指すこととしています。

なお、これまで、北部太平洋で操業する大中型まき網漁業を対象に、サバ類についてIQ方式による管理が試験的に実施されてきましたが、IQ方式の導入によって漁業者の責任が明確化されることにより、より確実な数量管理が可能となるとともに、割り当てられた漁獲量を漁業者の裁量で計画的に消化することで効率的な操業と経営の安定が期待されます。

IQ方式を導入するには、個別の船舶等の漁獲量を正確かつ迅速に把握する必要があり、ICT^＊1を活用した報告体制の整備を行っています。

また、IQの移転については、船舶の譲渡等一定の場合に限定するとともに、大臣等の認可を必要とすることとしました。

1. Information and Communication Technology：情報通信技術、情報伝達技術。

〈IQ方式による管理の導入が進んだ漁業は船舶規模に係る規制を見直し〉

漁船漁業の目指すべき将来像として、漁獲対象魚種の相当部分がIQ方式による管理の対象となった船舶については、トン数制限等の船舶の規模に関する制限を定めないこととしています。これにより、生産コストの削減、船舶の居住性・安全性・作業性の向上、漁獲物の鮮度保持による高付加価値化等が図られ、若者に魅力ある船舶の建造が行われると考えられます。なお、このような船舶については、他の漁業者の経営に悪影響を生じさせないため、国が責任をもって関係漁業者間の調整を行い、操業期間や区域、体長制限等の資源管理措置を講ずることにより、資源管理の実施や紛争の防止が確保されていることを確認することとしています。

ウ 資源管理協定による自主的資源管理への移行

〈資源管理計画は、新漁業法に基づく「資源管理協定」へと順次移行〉

我が国の資源管理においては、法制度に基づく公的な規制に加えて、休漁、体長制限、操業期間・区域の制限等の漁業者自身による自主的な取組が行われています。このような自主的な取組は、資源や漁業の実態に即した実施可能な管理手法となりやすく、また、資源を利用する当事者同士の合意に基づいていることから、相互監視が効果的に行われ、ルールが遵守されやすいという長所があります。公的機関と漁業者が資源の管理責任を共同で担い、公的規制と自主的取組の両方を組み合わせて資源管理を実施することを共同管理（Co-management）といい、特に小規模漁業において重要性が増しつつあると国際連合食糧農業機関（FAO）で紹介されています^＊1。

平成23（2011）年度からは、国及び都道府県が「資源管理指針」を策定し、これに沿って、関係する漁業者団体が「資源管理計画」を作成・実践する資源管理体制を実施しています。

新漁業法に基づく新たな資源管理システムにおいても、国や都道府県による公的規制と漁業者の自主的取組の組み合わせによる資源管理推進の枠組みを存続することとしており、特に、TAC魚種以外の水産資源（以下「非TAC魚種」といいます。）の管理については、漁業者による自主的な資源管理措置を定める「資源管理協定」の活用を図ることとしました。

「資源管理協定」を策定する際には、1）資源評価対象魚種（令和5（2023）年度までに200種程度に拡大）については、資源評価結果に基づき、資源管理目標を設定すること、2）資源評価が未実施のものについては、報告された漁業関連データや都道府県水産試験研究機関等が行う資源調査を含め、利用可能な最善の科学情報を用い、資源管理目標を設定することとしました。

また、「資源管理協定」は、農林水産大臣又は都道府県知事が認定・公表し、「資源管理計画」から「資源管理協定」への移行（図表3-11）は令和5（2023）年度までに完了します。なお、移行完了後には、資源管理指針・計画体制は廃止することとしています。

資源管理の効果の検証を定期的に行い、これにより取組内容をより効果的なものに改良していくとともに、その検証結果は公表し、透明性の確保を図っていくこととしています。

このような「資源管理協定」を策定し、これに参加する漁業者は、「漁業収入安定対策」（図表3-12）により支援していくことになります。

1. FAOのWebサイト（http://www.fao.org/fishery/topic/16625/en［外部リンク］）

図表3-11 資源管理計画から資源管理協定への移行のイメージ

図表3-12 漁業収入安定対策の概要

沿岸漁業においては、非TAC魚種の漁獲は量で約6割、生産額で約8割を占めており、生産量は漸減傾向にあることから、効果的な資源管理の取組は急務となっています。このため、非TAC魚種については、漁業者による自主的な資源管理措置を定める「資源管理協定」の活用を図ることとしました。